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東北大學
大學章程的歷史演進

大學章程是大學依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則,是記載大學根本事項的規范性文件。它上承國家法律規范,下啟內部規章制度,彰顯著大學的獨立法人地位和使命,承載著大學文化和精神。通過梳理大學章程的歷史演進,了解“大學章程從哪里來、怎么走、準備向何處去”等基本問題,對于擴大章程影響、凝聚廣泛共識、建設高水平現代大學具有重要現實意義。

一、高等教育發展進程中的大學章程

一般認為,世界高等教育發展進程有3個重要標志性節點,第一個就是以學生為中心的早期西方大學。博洛尼亞大學建立于1088年,被譽為歐洲“大學之母”,在它建立的70年后即1158年,皇帝頒布法令承認博洛尼亞大學的獨立地位,學生團體獲得各項特權,如組織行會的權利、免交市政稅的權利等。同樣,巴黎大學在成立65年后,即1215年,教皇頒發特許狀取消了巴黎圣母院對巴黎大學的控制權,巴黎大學取得行會式特許權并成為自治機構。教師團體可自行決定教學方法,可制定內部規則作為特許狀的補充條款。特許狀還對師生的責任、教師候選人的條件以及考試制度等作出了相應規定。1167年牛津大學成立,87年后,即1254年,教皇向牛津大學頒發特許狀。特許狀規定了政府如何介入大學治理,社會如何參與大學治理,大學如何在適應社會發展要求和保持大學自治、學術自由中取得平衡等。

隨著高等教育的發展,教學科研成為大學的重要功能。1810年威廉·馮·洪堡創辦了柏林洪堡大學,強調“教學與科研相統一”的辦學理念,成為高等教育發展進程的第二個重要節點。1817年,由施萊爾馬赫起草的《柏林洪堡大學章程》作為“永久章程”得到了國王的批準,該章程為柏林洪堡大學的辦學奠定了基本框架,主要包括:學院制、教師等級制、教授會制、講座制、利益商談制,學術自由和大學自治由此成為現代大學制度的兩個基石。

第三個節點是更強調學為所用的美國大學。耶魯大學成立于1701,是美國著名的私立大學,其治理主要由三個文件來指導:一是1701年耶魯學院的特許狀,包括大學名稱、地點、權力、董事會成員的數量、產生方式等;二是耶魯學院憲章,于1745年頒行,主要包含大學的組織結構、教師聘任、學生注冊、校友會等方面內容,是耶魯大學治理結構的框架;三是成型于1792年并不斷修訂中的補充條款,包括了一系列政策和細則,用于理解和處理大學的一些具體事務。1817年,密歇根大學由州議會通過立法而建立,通過董事會制度,明確政府與學校的權責邊界,在特許狀的基礎上逐步演化和派生出形式多樣、內容多元的大學章程。

從大學的發展進程看,早期西方大學形成時并沒有大學章程,章程是因學校“自主”而產生的,界定了大學與外部社會(主要是教會、王室、政府)的權利與義務關系,規范了大學內部的權力邊界和運行規則。大學章程的形成和頒布對大學發展而言都是重要的時間節點。大學章程中明確的核心要素在推動大學發展進程中起到了關鍵性作用,是現代大學制度中的首要文本。具體而言,國外大學章程的特點可總結為:

一是突出辦學理念。大學理念是一所大學的“精氣神”,最能反映出它的歷史傳統、精神底蘊和價值追求。

二是體現管辦分離。“政校分開、管辦分離”是現代大學制度的基本原則,這是落實大學法人地位、保障大學自我管理、避免外部橫加干預的客觀需要。大學章程最重要的功能是劃定政府權力邊界和大學自治范圍。

三是決策執行分離。決策執行分離是現代大學內部治理的重要原則,體現在治理架構中就是由董事會負責大學決策,校長為首的行政團隊負責貫徹執行。

四是實施民主管理。“學者參與、民主決策”是管理大學事務尤其是大學學術事務的普遍做法,學術評議會、學術委員會是民主管理的主要形式。

二、國內近代大學章程脈絡中國近代高等教育是伴隨著大學章程一同起始的。清朝引進近代教育之后,各學堂普遍立有章程

1895年,盛宣懷草擬《擬設天津中西學堂章程稟(附章程、功課)》,是現存高校中校史最長的天津大學的創校文獻。1898年,梁啟超起草《奏擬京師大學堂章程》,提出京師大學堂“各省之表率,萬國所瞻仰”的世界一流大學的目標。1902年,張百熙起草《欽定大學堂章程》,這個章程雖未實施,但提出幾點重要辦學思想:一是提出了德智體全面發展的教育思想;二是提出了“全學”和“通才”的概念;三是建立我國高等教育體制。1904年,張之洞起草《奏定大學堂章程》,首次提出了在大學堂內設通儒院即研究生院的主張,并對各分科大學和通儒院的學習年限作了規定,其標志著涵蓋由學前教育到研究生層次的中國現代大學制度正式確立和延續千年的科舉制度被最終廢除。1921年,廈門大學在上海《民國日報》上發表的《廈門大學大綱》,就是章程性質的綱領性文件,對辦學目的、經費、董事會、評議會、委員會、組織系統等都作了規定。

三、中國現代大學章程進程中國大學章程主要經歷碎片化、啟動和加速推進三個階段

第一階段:章程碎片化階段20世紀50年代初,大規模的院系調整,新中國高校通常已經沒有了章程的形制。調整后,高校經過多年的辦學實踐自覺形成了辦學理念、定位、宗旨和目標,以及校訓、校徽、校歌等章程元素,但這些元素相對獨立、零散,一般通過文件、請示、報告等進行表達,文本形式不一致、決定主體不統一、權責邊界不完整。例如,中國人民解放軍軍事工程學院成立前,聶榮臻和粟裕向中央軍委呈送了《關于成立軍事工程學院的報告》,該報告就明確了校名校址、領導職數、內部機構、編制配備、專業設置、招生規模、學業年限等章程元素。毛主席為學院頒發《訓詞》,對學校辦學宗旨、培養目標(培養什么樣的人)、開放辦學和發揚傳統(怎么樣培養人)都提出了明確要求。

第二階段:大學章程建設啟動1992年,教育部《內部管理體制改革的若干意見》,規定教育部直接管理的教育實體具有法人地位。1995年,《中華人民共和國教育法》,明確學校具有“法人資格”,有按照章程行使自主管理的權利。1998年,《中華人民共和國高等教育法》規定,申請設立高等學校應當向審批機關提交章程等內容。2010年7月,《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010-2020年)》第四十條提出加強章程建設。2011年11月,教育部第31號令即《高等學校章程制定暫行辦法》,為高校章程建設提供了具體指南。

第三階段:加速推進階段2013年9月,《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃(2013-2015年)》出臺,計劃自2013年9月起實施,2015年底完成。《計劃》要求,“211工程”建設高等學校原則上于2014年底前完成章程制定工作。2013年11月教育部核準了《人民大學章程》等6所高校大學章程,為其他高校章程制定提供了樣板。到2014年10月,通過教育部核準大學章程的高校數已達32所。值得一提的是,眾多關涉高等教育的基本規章制度的出臺,為章程建設提供了可參照規則。如2010年8月中共中央出臺的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》、2011年12月教育部出臺的《學校教職工代表大會規定》、2012年11月教育部出臺的《全面推進依法治校實施綱要》、2014年1月教育部出臺的《高等學校學術委員會規程》、2014年5月教育部出臺的《關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》以及2014年6月出臺的《高校理事會規程(征求意見稿)》。

其中,教育部《關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》規定,要明確一把手親自主持和推動大學章程建設,確保按時完成工作任務;要把推進章程建設作為體現學校辦學水平和治理能力,衡量領導班子管理水平和改革精神的重要標志,納入高校評估、領導班子考核的重要內容;校長要作為章程執行的第一責任人,要把章程執行情況,作為年度述職報告的內容,向教職工代表大會作專門報告。

四、大學章程制定正當其時從中外大學發展的進程看,章程在現代大學的制度建設中具有統領發展方向、明確發展定位的決定性作用

從深化改革,推進政府職能轉變的要求看,大學章程是實現政府宏觀“管學”和高校自主“辦學”的雙向轉變的關鍵所在。政府放權是逐步的過程,大學有了自主權后,政府關心的是大學如何“自律”、大學關心的是如何“自強”,而章程是自律和自強的基本保障。

從學校自身發展需要看,大學章程是因“自主”而提出,因“自律”而制定,因“自強”而加快。大學從獲取法人資格起就應該有章程,大學章程是因為“自主”而產生,沒有了自主權,也就沒有了存在的基礎。

應該說,目前我國加強大學章程建設事實上是一種“補課”,也是建設現代大學制度的必然要求。

摘自《哈爾濱工程大學報》第2009期(2014年7月11日) - 第03版:校園視點

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